IV Rzeczpospolita drogowa
Arkadiusz Rojek 14-12-2005, ostatnia aktualizacja 14-12-2005 16:05
Jak długo jeszcze Warszawa będzie jedyną stolicą Europy, pozbawioną dostępu do jakiejkolwiek autostrady? Ile lat minie, nim przestanie być miastem tranzytowym dla tysięcy tirów? Kiedy na polskich drogach będzie bezpiecznie? Tego nie wie nikt, a zeszłotygodniowy raport NIK na temat stanu dróg nie pozostawia suchej nitki na dotychczasowym systemie budowy dróg i autostrad
Najbliżej, bo "tylko" 130 km od Warszawy, leży autostrada A1 (Piotrków Trybunalski - Tuszyn) licząca całe 17,5 km długości. Ze Szczecina łatwiej jest dojechać do Berlina niż do Warszawy. Wrocławianie żartują, że bliżej im do Pragi niż stolicy własnego kraju. Wszystko dlatego, że oprócz zastoju w inwestycjach autostradowych, w Polsce powstaje niewiele dróg szybkiego ruchu. Raport Najwyższej Izby Kontroli nie zostawia żadnych wątpliwości - jest bardzo źle. Zaledwie 0,25 proc. wszystkich dróg publicznych spełnia wymogi unijne. Spośród dróg krajowych standardy dopuszczalnego nacisku spełnia już 8 proc., a 60 proc. wszystkich dróg publicznych na koniec 2004 roku było w stanie złym lub niezadowalającym.
Autostrady i drogi ekspresowe - jak głosi raport Izby - nie tworzą zwartego systemu komunikacyjnego, a na nowe inwestycje brakuje funduszy. Polska wydaje na infrastrukturę najmniej ze wszystkich krajów Unii, niemal dwa razy mniej niż Finlandia czy Dania - czyli kraje, które już zbudowały wystarczającą sieć drogową, a w tej chwili finansują tylko jej utrzymanie. Kolejną ciekawostką jest fakt, iż Polska przez 15 lat wydała na inwestycje w infrastrukturę prawie cztery razy mniej, niż wynoszą potrzeby dostosowania systemu dróg i kolei do warunków europejskich.
O tym, że z największą pompą otwierane są nawet najmniej znaczące fragmenty dróg, że notorycznie niedotrzymywane są warunki gwarancyjne czy standardy wykonawcze przez inwestorów, raport nie wspomina. Przypomnijmy więc, że na fragmencie autostrady A2 nie ma ostatniej warstwy asfaltu (bo Autostrada Wielkopolska położy ją dopiero za kilka lat - za zgodą ministra Syryjczyka), a na autostradzie A4 notorycznie występują szkody górnicze (które są naprawiane z różną skutecznością). Dodajmy też, że na tej samej A4 znajdują się dwa nienormatywne mosty, bez wymaganego pasa awaryjnego.
Raport Izby głosi, że nowe inwestycje przygotowywane są chaotycznie, bez żadnego planu. Z kolei plany, które powstają, wytrzymują najwyżej do końca kadencji rządu, który je przygotował. W Polsce nie istnieje też spójna polityka transportowa, a degradacja sieci kolejowej sprawia, że z roku na rok przewozy drogowe coraz bardziej dominują nad przewozami kolejowymi. Ratunkiem byłyby nowe inwestycje, ale te rozciągają się w czasie. Ostatecznie w nieskończoność oddala się moment spięcia obecnych autostrad w jakikolwiek system.
Przyczyną opóźnień są protesty, nieefektywna procedura przetargowa, blokady ekologów i błędna koncepcja budowy dróg. Do tego dochodzi jeszcze konflikt ideologiczny pomiędzy zwolennikami budowania z pieniędzy prywatnych i publicznych. Dotychczasowy rząd wspierał budowy z kieszeni prywatnej, obecny zapowiada fundowanie dróg z budżetu.
Na wzór brytyjski: Kupować drogę, nie asfalt
Błędna koncepcja budowy dróg polega na założeniu, że państwo kupuje od wykonawcy asfalt o założonych parametrach, odpowiedniej ilości pasów, twardości i wytrzymałości. Ale droga to nie tylko asfalt czy beton. To także jej użyteczność, przepustowość.
- W Wielkiej Brytanii, gdzie system partnerstwa publiczno-prywatnego funkcjonuje sprawnie - podstawą zawarcia kontraktów jest użyteczność. To znaczy, że zamawiamy nie drogę, ale np. dwa pasy przejezdne z określoną prędkością przez 365 dni w roku. I państwa, które tę użyteczność zamawia, nie interesuje, czy autostrada między miastem A i B ma dwa czy trzy pasy. Muszą być przejezdne i z tego rozlicza się budującego drogę. To, jak spełnić warunki użytkownika, jest wyłącznie problemem inwestora - uważa Mirosław Proppe, dyrektor działu ryzyka w firmie doradczej KPMG.
Takie publiczno-prywatne kontrakty mogą mieć sens i zakończyć się sukcesem. Pod jednym wszak warunkiem.
- Procesowi inwestycyjnemu w Polsce brakuje przejrzystości, rzetelności i jasności. Na przykład w Portugalii przed mistrzostwami Europy w piłce nożnej rząd zapowiedział refundację 25 proc. kosztów poniesionych na budowę nowych stadionów. Społeczeństwo natychmiast zaczęło się buntować przeciwko takiemu rozwiązaniu, twierdząc, że koszty budowy będą wtedy zawyżone, pojawią się wszelkiego rodzaju przekręty i rozkwitnie korupcja - mówi Proppe.
Rozwiązanie było dość proste. Rząd zlecił zbadanie, ile kosztuje budowa jednego miejsca na widowni nowego stadionu w sąsiedniej Hiszpanii. Na podstawie takiego badania ustalono, że rząd będzie refundował dokładnie 25 proc. otrzymanej kwoty za każde wybudowane miejsce na widowni nowych stadionów. Co miesiąc publiczny audytor rozliczał rząd z realizacji projektu, podając, jakie środki zostały wykorzystane i jakie są postępy prac. Okazało się że kapitał publiczny może efektywnie współpracować z prywatnym.
- W Polsce program budowy autostrad też mógłby działać efektywnie, gdybyśmy postępowali w taki sposób - konkluduje Mirosław Proppe.
Okazuje się, że w Polsce badania porównawcze były prowadzone. Budowa jednego kilometra autostrady w kraju kosztuje nawet 6 mln euro (odcinek A1 między Gdańskiem a Nowymi Marzami). Cena ta nie wynika bynajmniej z konieczności przebijania się przez góry czy budowy tuneli. Powodem ma być podmokły grunt.
Wybudowanie jednego kilometra autostrady A2 kosztowało 2,7 do 4 mln euro. Taki sam odcinek autostrady A4 między Sośnicą i Kleszczowem, biegnący praktycznie przez miasto, kosztował tylko 3,52 mln. A w horrendalnie trudnym terenie w Chorwacji tysiąc metrów autostrady kosztuje około 5 mln euro. Trudno oprzeć się wrażeniu, że koncesjonariusz pomorskiego odcinka A1 firma GTC chce zrobić doskonały interes kosztem polskich podatników.
Jaka jest rozsądna cena kilometra drogi w polskich warunkach? Biorąc pod uwagę wydatki na A2 i A4, wydaje się, że powinna wynosić około 4 mln euro. I taka kwota powinna być podstawą wszelkich szacunków.
Pieniądze na "rydzykówkę"
Co ciekawe, zdaniem ekspertów obecny system budowy dróg i autostrad w Polsce mógłby dobrze działać. Po warunkiem odpowiedniego dofinansowania. Przedstawiciele Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz drogowcy jednym głosem powtarzają - 9 mln złotych rocznie jest w stanie uratować sytuację. Pieniądze pochodziłyby z budżetu państwa, z funduszów GDDKiA, funduszu drogowego, dotacji unijnych, Banku Światowego i kapitału prywatnego koncesjonariuszy. Odkąd dwa lata temu budżet drogowy powiększył się, remonty i budowa nowych odcinków nareszcie ruszyły z miejsca. Drobne, ale coraz liczniejsze, drogowe sukcesy, nienagłaśniane w ogólnopolskich mediach - jak otwarcie obwodnicy Skarżyska-Kamiennej - dowodzą, że drogowcy mają rację. Niestety, nowy rząd przyniósł nam reformę, która zatrzyma na jakiś czas jakiekolwiek inwestycje, a pierwsze jego posunięcia w sprawie funduszy drogowych mogą wywołać niepokój.
- Nie będę obiecywał, ile kilometrów autostrad oddamy w tym roku - powiedział minister Jerzy Polaczek na swojej pierwszej konferencji prasowej.
Jeszcze na tej samej konferencji zapowiedział przedstawienie swoich propozycji i odpowiednich ustaw w parlamencie dopiero w styczniu. Dzisiaj okazuje się, że ministerstwo szacuje moment uruchomienia nowego systemu na połowę 2006 roku. Nie wiadomo jednak, czy ta data przedstawia moment uruchomienia budowy kolejnego fragmentu autostrady, czy przedstawienie propozycji zmian w parlamencie.
Co to znaczy? Tyle że najprawdopodobniej przez najbliższy rok nie powstanie w Polsce ani jeden kilometr nowej autostrady. Fakt, minister z premierem wypiją szampana na przecięciu wstęgi na A2 pod Strykowem. Tyle że droga jest już gotowa, a powody odsunięcia oficjalnego otwarcia są niejasne. Plotki mówią, że przesunięcie otwarcia miało podłoże wyłącznie polityczne - "rząd Belki w 2005 oddał tylko 35 km, my wam damy 122 km już po pół roku rządów". Statystyki na pewno będą wyglądały ładnie.
Tymczasem dwa tygodnie temu - prawdopodobnie pod naciskiem lobby kolejarzy - minister zdecydował o przesunięciu 1,4 mld zł z puli na budowę dróg na "sfinansowanie przewozów kolejowych na poziomie oczekiwań społecznych". Teraz na budowę nowych dróg pozostanie niecałe 4 mld zł. Za tę kwotę wybudować uda się niewiele - może kawałek obiecanej trasy między Warszawą a Toruniem. Trasa - bez wątpienia bardzo potrzebna, zwłaszcza podróżującym między stolicą a Trójmiastem - została już ochrzczona "moherówką" albo "rydzykówką", a to dzięki zaangażowaniu w projekt samego ojca dyrektora.
A wystarczyłoby tylko
System budowy dróg w Polsce nie wymaga rewolucji, ale kilku znaczących zmian. Choćby takich jak reforma systemu zamówień publicznych.
- W prawie o zamówieniach publicznych w zasadzie jedynym ważącym kryterium wyboru oferty jest cena. Dlatego jakość schodzi na dalszy plan, a protesty przeciwko cenom dumpingowym w ogóle nie są przez Urząd Zamówień Publicznych brane pod uwagę - mówi Mirosław Proppe.
- Dlatego wnioskujemy o automatyczne odrzucanie najtańszej i najdroższej oferty z procedury przetargowej. Ten prosty zapis w procedurze zamówień publicznych zabezpieczy przed oferowaniem budowy poniżej kosztów i późniejsze rozdymanie ich w aneksach do podpisanej już umowy - uważa Wojciech Malusi, prezes Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa.
Praktycznie nie zdarzają się sytuacje, że inwestycja jest realizowana po kosztach umownych. Nagle okazuje się, że źle przygotowany projekt nie zakłada kilku skrzyżowań, zjazdów, przepustów czy miejsc parkingowych. A ustawa o zamówieniach publicznych pozwala na podniesienie ceny o 20 proc. w stosunku do ceny przetargowej.
Raj dla kombinatorów
- Możliwość podniesienia ceny jest bezlitośnie wykorzystywana przez firmy biorące udział w przetargu. Projekty są zazwyczaj fatalnie przygotowywane, a projektanci często nawet nie wyjeżdżają w teren, żeby zobaczyć, czy mapy są zgodne z rzeczywistością. Przetarg jest prowadzony zgodnie z projektem, który czasami zupełnie nie odpowiada realiom - mówi Wojciech Malusi.
Dodaje, że najrozsądniejszym rozwiązaniem - oprócz rzetelnego przygotowywania projektów inwestycji - jest zmniejszenie maksymalnej różnicy między kosztem budowy, a kwotą wyłonioną w przetargu z 20 do 10 proc.
Drugi poważny problem to ekolodzy. Mamy najbardziej restrykcyjną ustawę o ochronie środowiska w Unii Europejskiej. Skutek jest taki, że budowa może być zablokowana tylko dlatego, że droga ma przebiegać obok siedliska ptaków.
- W Polsce ekologia odwraca zupełnie hierarchię potrzeb. Jeśli siedlisko ptaka wodniczka blokuje budowę obwodnicy Łomży, to znaczy, że według ustawy ochrona ptaka wodniczka jest nadrzędna wobec zdrowia i życia obywateli - tłumaczy Wojciech Malusi.
Kilka dni temu miałem okazję rozmawiać z jednym z aktywistów Greenpeace'u agitującym na warszawskiej ulicy. Okazało się, że jego organizacja nie ma nic przeciwko nowym drogom, domaga się tylko zmiany ich przebiegu. Zapytany o to, co się stanie, gdy ich propozycja okaże się nieekonomiczna albo niewykonalna, z rozbrajającą szczerością odpowiedział: - To ją wtedy zablokujemy.
Najwyraźniej tak już musi być. Gdy już zacznie być dobrze, gdy już pojawią się perspektywy na w miarę szybki rozwój sieci drogowej, nowy rząd robi rewolucję, która, zamiast przyspieszyć, spowolni prace. Natychmiast obcina fundusze na drogi i - choć zapowiada, że będzie finansować budowę z pieniędzy budżetu i kredytów zabezpieczonych przez budżet państwa - zapytany o szczegóły, odpowiada wykrętnie. W końcu, gdy jakimś cudem inwestycja ruszy z miejsca, pojawiają się ekolodzy i żądają innego przebiegu trasy. A przeciętny Kowalski, usiłując wyprzedzić kolumnę tirów, dalej będzie klął, na czym świat stoi. Bo to właśnie on najbardziej ucierpi na zatrzymaniu wszelkich inwestycji drogowych - czego, niestety, możemy się spodziewać.
System koncesyjny i propozycje rządu
Arkadiusz Rojek 14-12-2005, ostatnia aktualizacja 14-12-2005 16:16
System koncesyjny czy grupa Podmiotów Specjalnego Przeznaczenia - spółek skarbu państwa? Rząd wprowadzi zmiany w systemie budowy autostrad, ale jakie, tego nie wiadomo
System koncesyjny opiera się na umowie zawartej pomiędzy państwem a prywatną firmą bądź konsorcjum. Strona prywatna zobowiązuje się do sfinansowania i wybudowania określonego odcinka autostrady, który następnie będzie eksploatować. Przychody z eksploatacji (pieniądze skasowane od kierowców na bramce) finansują spłatę kredytu i przynoszą koncesjonariuszowi zysk. Ideą systemu koncesyjnego jest, by pewne odcinki autostrad, na które państwo nie ma pieniędzy, a na których jest na tyle duży ruch, by się to ekonomicznie opłacało, budowała prywatna firma. Państwo gwarantuje bankom kredyty zaciągnięte przez koncesjonariusza. Po spłaceniu kredytu (30-40 lat później) opłaty z bramek dzieli się pomiędzy koncesjonariusza a państwo (u nas Krajowy Fundusz Drogowy). Szczegóły każdego kontraktu są negocjowane między koncesjonariuszem a skarbem państwa i zapisane w umowie koncesyjnej, dlatego poszczególne odcinki autostrad mogą powstawać na różnych warunkach.
Dotychczasowy system koncesyjny zakłada, że jeśli droga nie będzie przynosiła zysku, wówczas skarb państwa będzie do niej dopłacał. Zgodnie z przepisami skarb państwa refunduje również koncesjonariuszom przejazdy tirów, które mają wykupione winiety.
Propozycja rządu zakłada utworzenie grupy Podmiotów Specjalnego Przeznaczenia - spółek skarbu państwa, których wyłącznym celem będzie budowa konkretnego odcinka drogi publicznej. Jako jednostki wydzielone ze struktur budżetowych, PSP mają mieć dużą zdolność kredytową, gwarantowaną przez budżet. Powinny być efektywne, co - jak zapowiedział minister transportu i budownictwa - ma wynikać z menedżerskich systemów zarządzania i wynagradzania. A więc taka płaca jaka praca.
Odcinki autostrad, które powinny być budowane w systemie koncesyjnym (a tak budowane nie są):
A1 od Częstochowy lub Strykowa do południowej granicy (za prywatnie pieniądze powstaje nierentowny odcinek północny do Strykowa)
A2 od zachodniej granicy do Siedlec (od Konina do Strykowa autostrada powstaje za pieniądze z budżetu, ponieważ koncesjonariusz wycofał się)
A4 od Krakowa do Tarnowa (prawdopodobnie powstanie z pieniędzy budżetowych)
Źródło: Ogólnopolska Izba Gospodarcza Drogownictwa
.
